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李铁谈多规合一:“合”在思想而非形式

2016-10-12 13:05:36 保护色:默认白 牵牛紫 苹果绿 沙漠黄 玫瑰红 字体:小字 中字 大字 点击数:0

  摘要:

业内普遍认为,解决普遍存在的“规划打架”等问题,“多规合一”是一剂良药。那么,各种规划之间到底存在怎样的“摩擦”?推进“多规合一”的关键在哪里?又该如何突破?就这些问题,记者记者近日专访了国家发展改革委城市和小...

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业内普遍认为,解决普遍存在的“规划打架”等问题,“多规合一”是一剂良药。那么,各种规划之间到底存在怎样的“摩擦”?推进“多规合一”的关键在哪里?又该如何突破?就这些问题,记者记者近日专访了国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁。
李铁表示,城市发展转型过程中,传统的规划支撑的城市发展模式必须要调整。打破部门分割的“多规合一”编制的思路和体制改革,已经进入了一些地方政府的工作日程。应该鼓励各部门在“多规合一”的试点上进行大胆的探索,只要有了好的实践和示范,未来的“多规合一”规划必将取代现行的部门分割的规划,这是大趋势。
“多规合一”就是要实现规划“一盘棋”
记者:提出“多规合一”是为了解决一直以来普遍存在的“规划打架”问题。您能从规划特点的角度谈谈不同规划之间的矛盾产生的原因吗?
李铁:中国方方面面有很多规划,这些规划的制定和管理分散在各个部门,因此在体制上就存在着“分割”的问题。
规划的性质也不一样。比如5年一次的经济社会发展规划,更多体现的是国家大政方针自上而下的一种政策要求。这个规划的特点是总体性要求比较强,但在体现地方特点方面,就明显表达的不足。
再如,住建部门管理的城市总体规划和空间规划,近些年来越来越多地体现了地方要求和利益的动机。比如因为人口在增长、城市要扩张,以及土地出让利益的要求,城市总体规划和空间规划方面更多地体现出“扩张性”的特点。这种“扩张性”的规划对可持续发展、对资源的有效配置产生了非常大的负面影响,为未来的城镇化带来了严重的问题。
而在国土资源部门管理之下、与城市总体规划和空间规划紧密相关的土地利用规划则是一个以耕地保护为基础的“控制性”的规划,就是严格按照土地指标下达的分配关系和数量来决定空间的扩张面积。在某种程度上讲,这些规划制约着空间规划面积的扩张。
可见,不同的规划性质、不同的利益诉求使得这两个规划在某种程度上矛盾非常突出。
我们现在提出“多规合一”的出发点,就是要打破部门分割界限,把经济社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划有机地结合起来,把“扩张性”的规划和“控制性”的规划有机地结合起来,实现规划的一盘棋,从而更好地把经济社会人口发展和空间资源发展的关系在一个规划里理顺,使得地方更容易操作,促进地方政府的通过规划来合理配置资源,不至于因为土地的严格控制而影响经济的发展。
“核心思想和谁来主导”是关键
记者:看来打破部门分割是推进“多规合一”的关键点,那从我们现在的试点情况看,打破部门分割有什么新进展吗?还存在什么问题?
李铁:“多规合一”目前的问题就是,要打破部门的界限难度太大,有的地方实践了,但有几个根本性的问题没有得到解决。
第一,规划思路。用什么样的思路来主导规划,以什么样的方式配置空间资源,怎么来明确资源和市场的关系,怎么来因地制宜根据地方发展的特点来决定地方未来发展的走向和战略,是我们目前面临的比较大的问题。比如说“以人为本”怎么来实现?人口发展的规律是什么?我们国家有户籍管理制度、有土地管理制度,有行政区域公共服务分割的制度,还有等级化的城市管理体制,对我们的规划都会产生特别大的影响。
第二,主导思想。主导思想是不是在“以人为本”的基础之上?是要解决人的问题,还是主要是体现政府官员的主观意志的问题,这是最关键的事情。
我们此前的规划,更多的是政府官员主导的规划,容易受到政绩利益和地方政府经济利益的钳制。专家的思想虽然可以通过专业性的方式表达出来,但不能否认,我们现在规划体制是一个收费的规划体制,那么为了利益,大量的规划单位更愿意制定符合地方政府的意志的规划,甚至把一些照搬照抄国外的经验、过度超前理念、过度浪费空间的规划形态引进到中国来,这导致了我们现在规划出现了很多资源配置不合理的问题越来越严重。对于这个问题,规划单位和政府都有着不可推卸的责任。
第三,到底是先在地方层面上解决规划的体制关系问题,还是先解决规划编制单位的“多规合一”思想问题,在实践过程中还存在着一定的分歧。目前,国家发展改革委、住建部等四部委选择了全国28个多规合一试点,试图从实践中解决部门分割的规划乱象。但是这28个试点的规划由哪一类的规划单位来做呢?这个规划单位人员的构成是传统的技术规划部门的组合还是已经囊括了所有现存的各类规划队伍?在规划编制过程中,是否有经济学家和社会学家参与意见甚至发挥主导作用?如果这些多学科的规划编制队伍还没有建立起来,如果规划机构都没有做到“多规合一”和思想上的统一,又怎么能做出一个“多规合一”的规划呢?
另外,虽然现在很多地方都在积极探索,但如果不解决核心问题——地方政府的发展思路没有发生变化,以房地产为导向的模式没有发生变化,对土地、资源、空间资源扩张和粗放利用的模式没有发生变化,控制外来人口进入、城市缺乏包容性的问题没有发生变化,过度追求政绩工程、好大喜功的传统的思路没有发生变化……那么即使“多规合一”了又如何?
因此,我认为“多规合一”最关键的问题就是,核心思想是什么,以及谁来主导规划,在这个基础上,再来解决部门利益分割。在未来的多规合一规划实践探索中,如何理顺地方政府甚至包括国务院有关部门管理分割的体制,如何改变传统的规划编制部门内部的学科结构,或者是探讨怎么实现体制上不同规划院所的合并,还有很艰难的路要走,而不是说一说要做“多规合一”规划就可以实现的。
顶层设计要与规划实践相结合
记者:那在您看来,为更好地推进“多规合一”,应该对政策制定者和规划制定者提出哪些要求?您心目中理想的规划制定流程应该是什么样的?
李铁:制定“多规合一”的政策,需要了解地方规划中存在的问题,需要亲身实践,直接参与规划的编制,才有可能使得政策更接地气,更有利于贯彻落实。所谓顶层设计,更重要的是从规划实践中发现好的示范,以便于经验的推广。因此需要制定政策的机构和人员应更多地参与地方规划的实践,真正的对基层、对政府、对城市有着充分的了解,了解未来我们改革重点在哪里,了解规划对于地方发展究竟意味着什么,了解什么是真正的“以人为本”,了解什么才是绿色的、生态的、可持续的城市……,只有通过实践的过程了解了不同类型的规划编制流程、规律和弱点,才有可能找出解决问题最好的答案。这其中也不排除对于各规划主体利益诉求的分析。
我认为,一个理想的规划制定流程应该是先解决思想问题,从中央角度、从政策要求、从地方实践角度来讲,先把一个好的思想在地方规划实践中能够得到落实,然后一点点推广这个经验。如果能做出这样一个具体可操作的、大家都能接受的好的示范,对我们未来的政策制定会有很好的启发作用。
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来源:中国建筑新闻网
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